政策解读
从2015年开始实施的《水污染防治行动计划》已经进展过半。2018年6月，中共中央、国务院印发《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》，又明确提出“着力打好碧水保卫战”。近日，针对2018年城市黑臭水体整治环境保护专项行动期间发现的问题，生态环境部向19个城市人民政府下发督办函。
当前水污染防治形势进展如何?打好碧水保卫战面临哪些突出问题和挑战?围绕以上问题，中国经济时报记者专访了国务院发展研究中心资源与环境政策研究所环境政策研究室主任、研究员陈健鹏。
水污染防治形势严峻
记者：当前，你如何看待我国的水污染防治形势?
陈健鹏：从水污染防治总体形势来看，水环境质量处在“稳中向好”的阶段。“十一五”以来，地表水环境质量已经开始逐步改善。从监测断面和评价的长度比例来看，优良水质占比自“十一五”以后逐步提高。湖泊、水库富营养化的状况得到改善。近岸水域海水污染形势开始好转。但是，地下水质量恶化的态势尚未得到遏制。
从污染源构成及主要水污染物排放趋势来看，环境统计数据表明，1999年，我国生活源废水排放量首次超过工业废水排放，随后维持该态势。“十一五”期间工业源废水排放已进入下降阶段，而生活源废水排放量仍处在上升阶段。废水中化学需氧量(COD)、氨氮先后在“十一五”“十二五”期间达峰。需要强调一下农业污染问题。第一次全国污染源普查显示，2007年农业源COD、总氮、总磷占一半左右。此后，“十二五”期间农业源水污染物纳入到环境统计中。2011年之后的环境统计数据表明，总氮、总磷处在高位。农业面源污染问题越来越受到重视。随着农业政策目标的调整，2015年左右，我国化肥使用量已经达峰，但是，结合国际经验，我们预判，化肥使用量在相当长时期会处在平台期。而随着生活源、工业源水污染物的进一步削减，农业源水污染物占比还会逐步提高。
从水污染治理市场的发展来看，2000年之后污水处理市场快速发展，“十一五”“十二五”是我国城市污水处理厂大建设的时期。随着《水污染防治行动计划》的实施，我国污水处理市场发展进入新阶段。污水处理市场已经从大中城市发展到中小城市和农村地区。当前，农村地区生活污水处理已经成为重点和热点。污水处理市场规模也快速扩张。
记者：水污染治理的重点领域有哪些?各领域减排形势和主要问题是什么?
陈健鹏：水污染防治的重点领域主要是市政污水处理、工业园区污水处理、村镇生活污水、农业面源污染等重点领域。
城市污水治理领域。城市黑臭水体治理是难点问题，其成因复杂、治理难度大。从原因来看，既有工业点源排放、散乱污企业偷排、农业面源，也有控源截污不到位、城镇污水管网不配套、历史欠账多等多方面的原因。在我们的相关调研中，地方普遍反映城镇污水管网历史欠账多，亟待加强投入。此外，市政污水处理后产生的污泥处理率低，需要高度关注。
工业污水处理领域。工业园区污水处理领域。《水污染防治行动计划》要求“2017年底前，工业集聚区应按规定建成污水集中处理设施，并安装自动在线监控装置”。根据原环境保护部掌握的情况，这一目标没有如期完成。
农村污水处理领域。农村污水处理率低，尚未建立系统性的有效模式。一方面，农村污水存在显著的地域特征，存在分散、不稳定等特点，处理难度大。另一方面，农村地区污水处理付费机制难以建立，难以保障污水处理设施运行的可持续性。从调研了解的情况，在大的范围上，农村地区污水处理问题尚未破题。
农业面源污染将长期处在高位。我国是全球化肥使用量最高的国家，化肥使用强度远超国际平均水平以及主要发达国家。不同于工业污染源的末端治理，削减面源污染的关键环节在前端的减量化，这需要农业部门通过调整粮食政策、化肥补贴政策、有机肥替代、测土配方等举措多管齐下，不过这需要一个长期过程。此外，农村畜禽养殖污染防治形势严峻。前期畜禽养殖禁养区划定执行过程中在畜禽种类、养殖规模、范围界定等方面也存在一些问题。而畜禽污染防治技术或模式也有待进一步探索。
政府监管在治理体系中处于核心地位
记者：水污染治理领域是环境污染第三方治理参与程度较深、市场化程度比较高的领域，比如PPP模式在这个领域发展很快，也存在一些问题，请问如何构建水污染治理体系?
陈健鹏：党的十九大报告明确提出“构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”。需要强调的是，构建多元化的水污染治理体系，包括社会性监管和经济性监管的政府监管处于核心位置。一方面，环境监管产生对环境服务市场的需求。随着环境监管严格度、有效性的提高，对环境服务市场需求也不断深化。另一方面，市政污水处理属于公用事业，具有典型的公益属性和自然垄断性，对该领域的市场监管对于规范水污染处理市场健康发展不可或缺。从国际经验和理论来看，对该领域的监管是难点和热点问题。
第一，进一步加强环境监管，促进排污单位、集中式污水处理设施提高环境合规水平。通过环保督察、涉水专项督查推动各级环境监管加强对排污单位、集中式污水处理设施常态化监管。
第二，要进一步明晰相关主体的责任，提高水污染治理体系的可问责性。以环保督察制度和河长制为抓手，进一步夯实环境监管机构、相关部门涉及水污染防治的责任体系和问责机制。与此同时，要进一步明确排污单位和第三方污染治理企业的法律责任。
第三，加强对水污染治理市场的监管，规范并引导污水处理市场健康发展问题。这是经济性监管的范畴，特别是市政污水处理领域，面临典型的公用事业监管问题。因此，应建立并完善市场准入、招投标机制、定价机制及反不正当竞争机制。规范并引导污水处理市场健康发展，纠正前一阶段出现的低价中标等问题，避免行业恶性竞争。此外，应特别注意规范污水治理领域的PPP项目。
记者：当前，从完善水污染治理的政策角度，有哪些具体问题特别值得关注，需要从哪些方面着力?
陈健鹏：首先，进一步完善污水处理收费机制。调整城市污水处理收费标准，使之可以覆盖污水、污泥处理成本并保障运营单位获得合理收益。积极探索农村居民污水处理收费机制，探索多元化的污水处理经费保障机制，建立长效运行机制。
其次，合理制定污水排放标准。城镇污水厂提标改造是当前争议较大的一个问题。我们认为，要合理制定市政水污染处理标准，统筹考虑标准的经济性、成本收益以及对水环境质量改善的贡献。对于农村地区，要坚持因地制宜的基本原则，对污水排放标准、技术路线和商业模式避免“一刀切”。
最后，补齐污水处理、管网等相关基础设施短板。着力解决市政公用管网配套不足、长期超负荷运行、管网老化、雨污混流等突出问题。要加快污泥处理设施建设。
(审核编辑: 智汇小新)
