本文根据北大博雅特聘教授、国发院经济学教授、北大环境与能源经济研究中心主任徐晋涛在第七届国家发展论坛主论坛报告发布环节的演讲整理。连续几年来，围绕中国经济和社会发展，北大国发院都会集中组织科研力量开展课题研究，并以报告和著作的方式向公众呈现研究成果。我今天发布的这份报告，就是2022年国发院集体组织的一项研究课题，我们将报告成果暂定为《中国“双碳”报告》，目前正在进行出版的第二轮修改。
研究背景
这一课题研究，由能源基金会首席执行官兼中国区总裁邹骥先生和国发院院长姚洋共同发起，旨在吸引更多的国内外经济学家参与气候变化政策的讨论。在研究方法上，我们主要依托全球主流科学研究成果，比如IPCC的报告和中国科学家的成果。以国际、国内学术界在气候变化方面已有研究成果为基础，同时发挥国发院在宏观经济、卫生经济学、平台经济以及发展经济学等领域的优势，着重对气候变化政策做深入研讨和分析。
目前气候变化面临许多具有挑战性的问题，比如，实现“双碳”目标是否意味着中国的发展模式要发生巨大转型？转型是不是必要？是不是可行？这个问题很重要，也很有争议。就中国的经济、社会发展而言，这种转型究竟会是一次灾难性的冲击，还是一次重要的机遇？转型的社会成本有多高？是否存在低成本的转型路线？“双碳”目标能否与我国经济增长目标相融？
经过多次内部讨论，我们确定了几个基本的出发点。以上这些，都是我们此次课题研究试图解决的重要问题，并以报告形式给出回答。
核心观点
核心观点一：过去十年来，在各界不懈努力下，我国已经出现经济增长与碳排放脱钩的迹象，即经济仍然高速增长，但二氧化碳排放量自2013年和2014年之后开始出现平峰，有几年甚至出现了下降。未来十年，我国人口总量和城市化率的增速将出现下降。随着经济结构持续调整，建筑、钢铁、水泥、交通等高排放行业也会出现转折性变化。应该说，实现2030年碳达峰的目标，我国整体的宏观环境是较为宽松的。以上都表明，要实现“双碳”目标，我国无需“不惜一切代价”。未来我国还是应该在尊重经济发展和市场规律的前提下，选择适宜的减排政策，努力实现减排与经济发展的有机结合。总体上，在目前结构转型和经济增长的趋势下，碳达峰似乎是相对顺理成章的一件事，我国也不会为此付出特别高的代价。
核心观点二：报告还试图回答碳达峰之后，也就是二氧化碳的排放达到100-120亿吨以后，如何在继续保持经济适度增长的情况下实现碳中和。即未来二氧化碳的年排放量出现大幅下降，这仍然是一个需要回答的问题，仍然需要在技术进步、能源结构转型以及消费结构转型方面一起发力。结构性变化的发生，依赖于政策和体制方面的重大转变。这些转变需要一些时间才能产生效果，因此有必要及早出台有针对性的政策，加速完善相关体制设计，通过试点改进使其逐步完善，为中长期碳排放的稳定下降和经济结构可持续转型打下良好的政策和体制基础。《中国“双碳”报告》也在实现碳中和目标所需要的措施、政策和体制安排方面进行了探索。
核心观点三：过去30年我国的环保工作主要依靠行政命令和运动式执法的方式，也曾引发很多问题。未来中长期“双碳”目标的实现要依靠长效机制。所谓长效机制，指的是政策手段应转向依靠系统性的经济政策手段，比如环境税、碳税、碳交易、竞价发电上网、拥堵费等。通过这些手段实现““双碳””目标，以最大限度降低成本，实现经济发展和二氧化碳减排的平衡。报告也将分析、评估已有经济政策的效果和未来经济政策手段，并提出建议。
章节内容
报告的结构层层递进，共分为四篇，每一篇都包含若干章节。
第一篇（1-4章）主要从宏观视角来探讨气候问题，讨论社会经济发展和碳排放之间的关系；
第二篇（5-9章）是基于产业视角，主要讨论各低碳产业发展和“双碳”目标之间的关系；
第三篇（10-13章）是政策视角，主要讨论实现“双碳”的政策工具选择，以及可能带来的经济影响；
最后一篇是总结报告。
第一章回顾了气候变化和中国碳排放的历史，以及气候变化的科学事实，对气候变化的经济社会影响也做了概述。同时，第一章也介绍了中国参与全球气候治理的政治决心和政策措施，探讨了气候变化的基本经济问题。
第二章主要是对经济增长的预测。我们根据开放经济体增长收敛与产业结构转型理论，预测在成功收敛的假设下，未来40年中国人均GDP的潜在增长率将由5.6%收敛至3%，年均增速约为3.9%。GDP潜在增长率将由5.8%收敛到1.9%，年均增速约为3.4%。到2060年我国服务业占比预计升至69.6%，第二产业占比预计下降到27.3%，城镇化率预计达到86%。这几个大趋势都将对二氧化碳减排产生巨大的影响，所以，对经济增长的预测也是从其他角度预测二氧化碳排放量很重要的基础。
第三章主要探讨人口老龄化与碳排放问题。比较有意思的是基于中国老龄化趋势预测碳排放量的变化。人口老龄化会带来很多问题，也会引发消费结构的变化和产业结构的变化，这些变化都可能导致减排。预计在2022年到2060年间，累计碳减排的效果可以达到34.5亿吨，占全国碳排放总量峰值的30%。
第四章主要探讨经济发展结构转型对“双碳”目标的影响。首先是化石能源排放量，可以分解为四个决定性因素：经济总量、产业结构、技术进步和能源结构。分解和预测这四项决定性因素可知，2030年二氧化碳排放量约为109亿吨，处在各团队预测值的中等偏低水平。依然基于上述分解结构，我国若要在2060年实现碳中和，必须做到能源总需求增速大幅度下降，清洁能源替代要占绝大部分比例，2050年前后碳捕捉利用与封存技术要实现商业化规模应用，同时农林碳汇要发挥巨大作用。
第五章主要探讨了碳中和目标与可再生能源发展，列举出适应高比例新能源的理想电力市场所应该具备的条件，这主要包括：建立健全市场体系，涵盖各种交易品种，各类市场联合优化，建立全国性统一的电力市场，通过价格信号逐步引导电源输电线路的投资建设，建立健全市场监管体制，维护市场运营秩序。
第六章主要探索交通行业，特别是新能源汽车的发展。从2013年开始，中央及地方补贴政策贡献了新能源汽车销售的50%，其中，中央补贴的贡献占比约为3/4。这几年我国新能源汽车发展非常迅速，数量和质量都提高迅猛，这与国家有效的补贴政策密不可分，乘用车交通领域内的减排量也会随之增大。综合来看，新能源汽车2023年贡献减排将能达到2.42亿吨。当然最关键的减排当属发电过程中的二氧化碳排放量持续下降，如果能源结构能进一步转型，火力发电比例进一步下降，新能源汽车对二氧化碳减排的贡献将进一步增大。
第七章主要探讨基于自然的解决方案。碳中和有两个层面，一是大幅降低二氧化碳排放量，二是大幅度提升碳去除技术水平，包括碳汇、碳封存、碳捕捉等方面的技术能力。在这一章，我们探讨了在农林碳汇里发挥主要作用的森林碳汇的发展潜力，主要是从三个维度来进行论述，即外延扩大再生产、内涵扩大再生产和产品市场替代。我们分析表明，森林碳汇和关联碳减排的贡献加在一起，大概有20亿吨以上的减排贡献，这一数字与各个情景、各个团队曾经预测过的“2060年剩余的不得不排放的二氧化碳的量”非常接近。
从这个角度看，森林碳汇和关联碳减排有可能为实现碳中和目标撑起“半边天”。当然，要深度挖掘这项潜力，我们还有很多体制改革和政策改革的工作要做
第一，要改善政策环境，要从单纯强调森林保护，转向既强调森林保护又提升森林生产率的新的战略思维；
第二，要进一步深化集体林权改革，调动集体林农和私人部门投资森林，改善森林的积极性；
第三，重启国有林区改革；
第四，加强碳汇市场建设。
第八章主要探讨健康医疗体制与碳减排，主要研究了两个方面的内容，分别是关注患者的医疗体系和整个人群的健康行动。我们研究发现，覆盖全人群的“健康中国2030”战略，以低成本方式从改变人群行为入手降低碳排放，健康行动的减排潜力巨大，甚至有可能超过整个医疗体系改革对碳减排的贡献。
第九章主要是数字经济与碳减排的关系。在我国，数字经济的发展势头正猛，势必对产业结构和消费结构产生很大影响。本章除了介绍数字经济的研究背景和研究内容，主要对数字经济对碳减排的影响进行了理论分析、案例分析和量化分析。
第十章主要针对措施和政策进行阐述。我国的碳交易是基于排放强度来分配，与传统的碳交易市场进行总量控制与排放权交易有所不同，这种分配方式相当于在排放税的基础上额外增加了一个扭曲性产出补贴，因此或将带来更大的政策成本，经济效率也可能相对低一些。我们估算，在2020年到2035年间，我国的碳交易市场累计成本约为GDP的6.19%，比传统碳交易市场基于总量控制的成本高约8%。即便如此，我国现在的碳交易市场环境收益远高于成本，仅考虑二氧化碳减排带来的收益，也已超过成本4倍。减少碳市场的政策成本可以进一步促进可再生能源发展。
第十一章主要研究欧盟边境调节税对中国经济的影响。近一段时期欧盟基于防止碳泄露的动机，出台了阶段性边境调整机制，即将对进口工业产品启动碳关税。不仅如此，美国国会也在讨论实行类似的碳关税。如果欧美都实行碳关税，将对中国经济带来巨大影响，因为出口在中国经济增长模式中占据非常重要地位。我们的研究，基于海关分行业地区测算碳关税的税收成本，计算不同地区受欧盟碳关税影响的程度。不同水平的欧盟碳关税税率，比如说定价分别为50欧元、70欧元和100欧元的商品的碳关税税率，可能导致出口企业工业增加值减少2500亿到4500亿元。不仅如此，边境调节税和碳关税对中国的碳减排政策工具可能产生重大的影响。中国目前的市场手段是碳交易，但是边境调节税很有可能倒逼中国实行碳税。
第十二章主要探讨绿色金融。在“双碳”背景下，国内绿色金融发展迅速，出台了新的标准，碳相关披露强化，气候压力测试等政策工具，金融机构的创新水平也有很大提升。本章也探讨了国际绿色金融的最新发展，尤其重点分析了经营部门在气候政策环境下面临的风险。我国还存在很多高碳行业，在碳达峰、碳中和的政策环境下，这些行业很有可能要提前退出历史舞台，由此可能引发较大金融风险。该如何降低相关金融风险是非常重要的研究课题。
第十三章主要研究“双碳”政策对宏观经济的影响。本章的主要结论，一是气候政策对中国投资出口的影响非常显著，二是各国的气候政策通过贸易渠道对中国经济产生溢出效应，这一点不可忽视。
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(审核编辑: Doris)
