经过联合国以及各国际组织的共同努力，现行全球治理体系下的低碳发展国际合作由发达国家主导下的全球减碳早期合作时代转向自主承诺全员减碳发展的“后巴黎时代”。在百年未有之大变局的形势下，各国的绿色复苏需要建立全球层面更为有效的合作机制，以实现低碳转型和全球气候治理的技术、经济与产业合作。
中国积极承担在气候治理国际合作中的责任，坚决维护国家发展利益，并从早期参与者逐步过渡为引领者，引领全球气候治理，特别是积极推动 “一带一路”投资低碳化。为了解全球治理与低碳发展间的关系，本文从现行全球合作与中国方案，探讨低碳发展在全球治理中的角色与地位。
现行全球治理体系下有关低碳发展的国际合作
（一）早期合作：发达国家主导全球低碳发展
1992年里约热内卢环境与发展大会通过的《联合国气候变化框架公约》（以下简称《框架公约》）是《二十一世纪议程》框架下三大环境公约之一，将全球大多数国家纳入了全球气候治理体系，在全球气候治理史上具有里程碑意义。初期，《框架公约》可操作性不强、责任区别较大。其中，共同而有区别的责任原则是要求发达国家率先采取措施应对气候变化，发展中国家根据具体需要和国情采取措施应对气候变化，但谈判各方在公约关键条款谈判中互不让步，美国、日本、加拿大等能源消耗大国对立即减排的主动性、积极性较差。
自1995年起，《框架公约》缔约方大会（COP）每年召开一次，完善各项细节。《京都议定书》是落实《框架公约》的重要法律文件，2005年生效。其坚持《框架公约》对于发达国家与发展中国家的划分，强调减排目标的责任区别，首次以法规形式限制温室气体排放，为发达国家确定了定量的减排、限排目标，但没有为发展中国家设定目标。
《京都议定书》第一承诺期为5年，从实施情况看，没有完全遏制碳排放量上涨的势头。在第二承诺期，美国、日本、加拿大、澳大利亚等国都持明确反对态度，申明减排应该是全球共同行动，使得第二承诺期覆盖的全球碳排放量较第一承诺期更少，无法达到全球减碳效果。这一时期，全球气候治理是视国家发展程度设置目标，这种差异化招致部分受限制国家的非议，影响实施效果。
（二）“后巴黎时代”：自主承诺全员低碳发展
在应对气候变化的国际合作与国际谈判上，共同但有区别的责任原则一直是各国争论的焦点。在2009年的哥本哈根会议前，全球气候合作主要是以发达国家减排并为发展中国家提供资金援助支持其减排为主，实质上仍强调“区别”责任，直接造成哥本哈根会议谈判失败，并没有如期达成有法律约束力的协议。相较于《京都议定书》已经在多个方面有了进步，确定一系列量化指标。
巴黎气候大会上通过的《巴黎协定》是继《京都议定书》后第二份具有法律约束力的协议。目前为止，世界上所有国家都签署该协议，达成多方都可以接受的结果。改以往划分发达国家、发展中国家并按照所属类别进行减碳任务分配的方法，采用自主承诺、国家自主贡献的方法，由各个国家根据自身国情做出减碳承诺，更加注重“共同”责任。各国可以根据自身情况制定相关减碳目标，并自主完成这一目标，对于一些发展中国家或极不发达的国家，则需要出具报告说明其特殊情况。
截至2021年12月，共有151个国家（占全球碳排放量的81.2％）提交了新的或者已更新的国家自主贡献（NDC）目标，其中91个国家的自主贡献目标相较之前有了进步，71个国家承诺大约在21世纪中叶实现碳中和。中国最新承诺目标也较2016年的版本更进了一步。在现有自主贡献模式下，全球气候治理既需要大国特别是碳排放量占比大的国家承担其相应责任，也需要区别责任，积极将发达国家承诺的补助落实到位，助力发展中国家气候治理及国家发展。
在格拉斯哥气候大会后，“后巴黎时代”全球气候治理体系已经正式开启。相较之前各国合作以及达成的协议，新的全球气候治理体在行动力与在公平性上实现提升，各国之间共同努力解决气候问题的形式更加科学，积极性也更高。但目前的减碳力度仍远未达到所定目标。完善现有全球治理体系或者提出更加适应气候治理的新体系尤为关键。
（三）全球气候治理中各国的政策与行动
《框架公约》《京都议定书》及《巴黎协定》的谈判结果都是达成框架性协定。为更好地应对全球气候变化，共建宜居的全球生态圈，联合国以及美、欧、中等主要经济体应当扮演好领头人以及协调员的角色。
一是美国的气候政策经常因政府更迭发生变化。美国各党派之间对待相关问题分歧较大，态度“忽冷忽热”。未来美国应对气候变化问题的立场仍存在许多未知数。小布什政府时期，美国政府以“减排义务会影响美国经济发展”为由，退出克林顿政府时期所支持的《京都议定书》；奥巴马政府时期，美国对应对气候变化的态度转为亲和，2010年推出《美国能源法》、2015年推出《清洁电力计划最终方案》；特朗普政府时期，“美国优先”的政策导向催生美国“优先能源计划”，2017年废除《清洁电力计划最终方案》，2019年正式退出了《巴黎协定》，美国减碳计划与全球气候治理受到巨大的挑战；拜登政府时期，态度转向亲和，修订和强化《国家环境政策法》，2021年重新宣布加入《巴黎协定》。
二是欧盟一直以来都是气候变化治理的积极推动者。欧盟内部对于气候治理的态度较为强硬且一致，资金技术方面实力较强，环保组织积极性较高，在国际社会积极推动其他国家参与国际条约、践行减排目标，为国际社会做出了引领和示范。20世纪90年代，欧盟通过“关于积极的能源效率的特别行动规划”与“促进可再生能源发展规划”。1998年与1999年，欧盟分别完善汽车与垃圾填埋领域的减排措施。2000年6月，欧盟启动欧洲气候变化计划，确保《京都议定书》具体落实。2007年，欧盟对内部单方面制定一项温室气体减排目标，即2020年前将温室气体总排放量在1990年的基础上减少20％，若其他经济体也能承担此责任，则欧盟将把减排目标提高到30％。2008年，欧盟发布《气候行动和可再生能源一揽子计划》。2014年10月，欧盟通过《2020-2030年气候和能源政策框架》。2018年，欧盟提出了建设碳中和大陆的设想。2019年12月，欧盟发布《欧洲绿色新政》，提出2050年欧洲在全球范围内率先实现碳中和。
三是中国气候治理方案是从顶层设计出发，根据各地区各行业实际情况不断加以完善后提出的。党的十九大报告指出，将在21世纪中叶把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。在生态环境部协调下，我国一系列应对气候变化的法律草案得以不断完善，相关标准体系进一步与国际接轨。2010年，经修改的 《中华人民共和国可再生能源法》正式实施， 《中华人民共和国气候变化应对法》立法项目启动。2014年，《碳排放权交易管理暂行办法》发布。2015年，《中华人民共和国大气污染防治法》修订。2018年，《中华人民共和国大气污染防治法》修正。2020年，针对自愿减排要求，《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》开始修订。
（四）中国在气候治理国际合作中的责任担当
一是积极参与气候公约谈判。1990年国际气候变化谈判一开启，中国就成立了跨多个部门的国家气候变化协调小组，由外交部牵头，参与国际气候公约谈判，协调部门间政策，组织对外谈判。中国也是 《京都议定书》的积极参与者，于1998年5月在联合国总部签署了该议定书，并于2002年核准该议定书。第一承诺期后，在多个发达国家反对继续第二承诺期的情况下，中国依然坚持继续履约。由于减排措施涉及能源结构和经济发展效率问题，尚处于发展过程中的中国对此持积极参与的态度，但坚决维护国家发展利益，尊重发展中国家的发展权利和空间。
二是积极引领全球气候治理。全球气候治理的进程一直不尽如人意，人类所面临的环境压力与日俱增。因此，一些发展中国家，特别是中国、印度等碳排放量较大的国家也就全球气候治理做出了一定的减排承诺。中国已于2010年成为世界第二大经济体，并于2020年实现全面小康，在全世界的地位以及话语权都有了很大提升。作为负责任的大国，中国近些年在全球气候治理中做出的贡献及发挥的作用越来越大，已逐渐成为全球气候治理的引领者。
首先，自主减碳贡献日益增大。中国早期提出2020年单位国内生产总值（GDP）温室气体排放比2005年下降40％至45％、单位GDP能源消耗降低16％、单位GDP二氧化碳排放降低17％、非化石能源占一次能源消费比重达到11.4％的约束性指标，已于2019年提前实现。为积极推动 《巴黎协定》落地，中国又于2020年提出了一系列减碳目标，并承诺于2030年实现碳达峰，2060年实现碳中和，为发展中国家进行自主减碳起到示范引领作用。
其次，积极推动全球气候谈判及政策文件的落地。在多哈会议面临失败之际，中国充分发挥自己的力量对相关国家做工作，最终才达成了一个有法律约束力的协定。协定对第二承诺期的实施做出了明确安排，并督促发达国家切实采取行动进行减排，兑现向发展中国家提供资金及技术支持的承诺。在气候变化巴黎大会之后，中国在发展中国家中率先提交了国家自主贡献文件；格拉斯哥会议上，中美展现出合作姿态，中国始终坚持“共同但有区别的责任”原则，切实维护发展中国家的利益，为全球气候治理贡献了中国智慧和中国方案。
最后，积极开展气候变化国际合作。中国还与相关国际组织有着密切合作，积极参加绿色气候基金、适应基金及技术执行委员会等机构会议。气候变化的南南合作也是全球气候治理重要领域，通过开展相关项目、赠送低碳物资等方式帮助其他发展中国家提高应对气候变化的能力。截至2020年，中国已与其他发展中国家签署30多份气候变化南南合作谅解备忘录。
现行全球治理体系对低碳发展的支撑不足
（一）支持低碳经济转型政策的外部性与国际协调缺位
为实现低碳经济转型，各国根据自身内外部环境出台经济政策。此外，国际低碳经济转型合作缺乏协调性及约束力，各国无法形成统一绿色金融市场规则，直接导致绿色经济转型不确定性加强、转型风险增加，各国绿色金融相关标准与监管要求不一致会干扰全球的金融市场秩序。
一是绿色产业政策导致国际市场竞争结构扭曲。一方面，政策对产业竞争产生影响。发展低碳经济的核心是创新能源技术及减排技术，低碳经济转型将引发新一轮技术革命，为能源密集型行业提供全新的产业升级机会。资源将重新配置，行业也会调整生产与消费，将巨额资金投入相关领域。国际节能环保标准主要由发达国家制定，发达国家由此在新一轮产业竞争中再次占据领先地位。当发展中国家处于产业竞争末端时，会失去主动权，只能借助发达国家的环保技术，通过进口技术和设备完成自己国家的低碳转型，这并不利于全球均衡发展。另一方面，政策同质化导致国家间缺乏良性竞争。发达国家具备较成熟的证券市场、信贷市场以及比较完善的监管体系，如发展中国家照搬发达国家的低碳转型政策，会引发政策“水土不服”。此外，政策具有时效性，盲目采取其他国家实行过的政策可能不适应当下环境，达不到政策预期效果。国家在低碳转型政策层面就会缺乏良性竞争，难以驱动各国制定出更加高效的转型政策。同质化政策吸引力弱，很多国家政府为鼓励低碳经济转型，向某些部门提供贷款优惠，为低碳经济转型提供更多可用资金。不过，单纯的资金支持难以为低碳转型提供持续动力，各国应该更加注重低碳技术相关政策创新。
二是绿色政策的溢出效应降低了各国政策工具的有效性。缺乏协调的各类绿色政策在制定和执行过程中会通过多种途径影响本国信贷配置、投资行为和经济结构，可能改变国际经济活动、市场价格以及本国宏观政策有效性，由于部分国家采取财政政策、货币政策、宏观审慎政策等宏观政策工具作为促进绿色发展的手段和工具，难以评估的政策溢出效应可能会通过绿色金融市场或其他途径对绿色政策产生反馈作用。同时，过度的绿色政策扭曲了国际市场资源配置。绿色政策可以纠正外部性问题，但过度的政策会扰乱市场。同质的绿色政策影响国际市场竞争结构，导致价格发现机制无法发挥作用，不利于市场 “看不见的手”正常发挥功能。
三是缺乏协调的绿色政策导致碳排放权交易市场紊乱。一方面，碳定价机制未统一。为碳定价是填补当前低碳投资缺口的关键先决条件。当前全球存在多种定价机制，包括碳税、碳排放权交易、碳信用机制、基于结果的气候金融以及内部碳定价等。目前全球碳定价机制仍存在诸多问题。《京都议定书》第一承诺期就部分发达经济体的碳排放量提出了明确要求，其余经济体仅受第二承诺期限制。《巴黎协定》中也对部分发展中经济体的碳减排做了适当宽松的要求。各经济体之间严格程度不一致，不同市场间并未形成统一的碳定价机制，碳密集产业向政策宽松或者碳定价偏低的国家和地区转移。另一方面，监管政策差异导致监管套利。经济体内部各监管部门之间在相关认定标准、配套政策、业务监管等方面容易产生差异和重叠。各经济体由于发展情况不同，在监管政策或者执行力度上存在差异。监管政策不一致性为套利提供了机会，造成资源浪费，影响监管体系效率。
（二）基础设施投资不足与国际合作不足
一是相关基础设施建设投资不足。目前全球绿色基础设施建设投资增长缓慢，资金缺口较大，且面临供需结构、融资模式等诸多方面问题。到2030年，全球基础设施资金缺口将至57亿至67亿元，其中与绿色基础设施相关的水利与能源设施资金缺口占68％。
二是相关国际合作不足。一方面，复杂的国际局势影响绿色基础设施国际合作。长久以来，美欧在气候变化方面的经济利益、国内政策以及外交层面等都存在结构性差异，国际冲突使国际沟通协作受到冲击。另一方面，绿色基础设施的国际投融资支持不足。当前发展中国家整体绿色基础设施建设资金吃紧，外部投融资支持欠缺。英美等发达国家主要缺乏基础设施的维护和创新费用，发展中国家基础设施匮乏，资金缺口更大。“一带一路”沿线国家交通、水利、能源等基础设施建设水平都较低，对绿色产业投资较少。
三是国际援助不足。大多数发展中国家基础设施建设落后，国内财力也不能满足基础设施建设需要，依赖发达国家等资金较为充裕的国家援助。2015年《巴黎协定》将此作为重要内容，但发达国家向发展中国家提供的援助虽然近些年一直在增长，但是远低于承诺金额。
（三）金融创新产生全球联动
一是绿色金融市场全球化产生风险联动。首先，绿色债券市场发展影响国际资产配置。直接融资方式对于绿色经济发展起到助推作用，以绿色债券为主的绿色金融直接融资方式近些年在全球范围内呈现高速增长趋势。随着市场规模逐渐扩大，绿色债券的特殊性质促使绿色债券市场从传统债券市场中分离出来。这既增强了资金在不同市场间的流动，也加快了风险传递。绿色债券市场和其他金融市场易受到相同基本面因素影响而发生协同运动，加剧市场间风险传染效应。
其次，新兴经济体绿色投资基金在转型时期的风险敞口尚不稳定。随着绿色发展越来越受到国际社会关注，各国都在大力发展绿色基金。通过投入专项资本，促进节能减排事业发展。在寻求财务回报的同时，该类基金还会重点考虑可持续性。其中，气候债券基金净流入资金增长尤为显著。绿色基金在新兴经济体中发展时间较短，总体质量有待提高。IMF提出了转型机会和碳排放强度两种度量标准。一种标准度量的是绿色基金受益于绿色转型的程度，分值越高说明越受益于绿色转型；一种标准度量的是基金投资下企业的碳排放情况，分值越低说明低碳转型的程度越深，新兴市场绿色基金转型机会分数和碳排放强度很不稳定，新兴经济体中绿色基金投资尚不成熟。
再次，新兴经济体对绿色信贷的风险管控水平有待提升。目前，绿色信贷已成为企业绿色转型和部分环保企业的重要融资渠道。政策导向对信贷风险管控也提出了相应要求。绿色信贷风险管控中很重要一个部分是绿色信贷信息披露，发展中国家由于自身条件限制，目前难以满足这一要求。而在国际上，联合国环境规划署、国际金融公司等机构以及欧美发达国家的商业银行在绿色信贷信息披露方面走在前列。
最后，国内外碳排放权交易市场之间以及它们与其他金融市场的联系更加紧密。碳排放权交易市场规模、流动性反映了经济体转型情况，随着全球各个经济体绿色转型逐步趋同，全球碳排放权交易市场之间及它们与其他金融市场联系更加紧密。过去15年中，碳排放权交易市场这一机制在全球呈强劲扩展态势。碳排放权交易市场所覆盖排放量占全球温室气体的比例从2005年5％扩大到2021年16％。
二是绿色金融创新监管协调不足。一方面，各国绿色金融标准不统一。各国绿色金融标准趋同困难。为支持自身区域的产业绿色转型和规范绿色金融发展，各个国家和区域都积极推动绿色金融基础规则和标准的划分。各国虽然在绿色金融监管方面试图和国际通用标准接轨，但由于本国经济结构和绿色金融市场的特殊性，国际绿色金融标准趋同有较大难度。另一方面，绿色金融宏观审慎政策框架仍需完善。各国绿色审慎监管工具的强制性和侧重点各有不同，新兴经济体更加偏向强制性法规，且各国均会根据自身经济体发展状况选择相适应的绿色审慎监管工具，还未形成一个统一的绿色宏观审慎政策框架，仍需对各国的绿色金融宏观审慎监管进行协调。
（四）国际合作中缺乏对发展中国家的权益保障
一是发展中国家气候治理难度大。对于未来的整体减排而言，以排放总量作为减排标准并不完全合理。虽然我国的年排放量位居全球第一，但中国人均二氧化碳排放量只有美国的50％，低于日本，比欧洲略高。由于美国等发达国家已完成工业体系和制造业体系建设，已经排放了大量的二氧化碳，其主要碳排放已转入消费领域。包括我国在内的广大发展中国家尚处于工业体系和制造业体系建设阶段发展中国家要实现碳达峰和碳中和，将面临更严峻的挑战与更高成本。
二是关键国际低碳合作中发达国家占有优势地位。在关键国际低碳合作中，发展中国家缺乏相对合作优势，合作协议对于发达国家缺乏根本约束力，难以形成有力监督。虽《巴黎协定》制定“只进不退”的棘齿锁定机制，也基本达成了从2023年开始每5年对各国行动效果进行评估共识，发展中国家时刻面临绿色壁垒。
低碳发展要求改革和完善全球治理
（一）低碳转型政策的国际协调
一是加强国际合作，优化全球绿色产业布局。各国应基于G20峰会共同协商构建国际绿色产业协同协会，并签署共同建立国际绿色产业协同协会的协议，可使各国在绿色转型过程中实现错位合作、协同发展，努力达成相互开放、要素自然流动的合作机制，形成区域间信息共享、绿色项目集中孵化、低碳产业集聚的新局面，带动绿色投融资业务高质量发展。
二是促进绿色立法工作协调。目前各国针对绿色发展的立法存在差异，各国法律约束水平不同，导致全球经济转型中的“搭便车”问题，滋生法律套利行为。应协调开展综合性产业立法和环保产业单行法的立法工作，开展国家整体层面和行政区域层面的立法合作。
三是加强绿色货币政策与绿色财政政策协调。可由世界银行负责汇总和整理各国财政政策、货币政策，在考虑气候风险等绿色因素的基础上，由世界银行引导搭建国际财政政策、货币政策协调平台；建立绿色财政政策、绿色货币政策的国际协调机制，并引导各国当局将绿色、可持续发展目标纳入政策制定框架。
四是加速碳排放权交易全球标准建设，强化碳排放权交易监管协调。基于缔约方大会开展协商，推动建设全球性的碳排放权交易中心，完善碳排放权交易的全球标准，就碳边境调节建立长效沟通机制，定期召开国际碳排放权交易市场管理者会议，长期开展沟通与合作，应对气候变化的国际合作与分工做出长久的系统性规划和协调。
（二）基础设施建设投资的国际合作
一是加强国际沟通与合作，构建统一的定义和分类标准。缺乏统一的分类标准不仅会导致绿色基础设施建设的国际合作、协调面临困难，还会导致发展中国家绿色基础设施建设项目在国际范围内的融资陷入困境。因此，各国需要在缔约方大会上统一绿色基础设施的分类标准，畅通绿色相关基础设施建设的国际融资渠道。
二是改善绿色相关基础设施投融资环境。阻碍各国绿色相关基础设施建设的一大问题来源于“碳锁定”效应，基础设施能够为一国经济增长、生产力提高和福祉增加提供基础，是国家发展重点。但其投资规模大、建设和运营周期长，同时会对生态环境产生较强的外部影响，因而对基础设施进行绿色化改造升级是支持低碳减排工作的关键一步。
同时，国家间应在政府层面加强规划。将现有的基础设施项目与长期气候和发展目标衔接起来。以标准化的财务规则推动各国对现有基础设施进行绿色化升级。
三是加强对发展中国家绿色基础设施建设投资的援助。国际发展合作亟须打破解决单一社会经济问题或弥补基础设施缺口的局面，转为实践多元化合作框架和融资模式。在以“官方对可持续发展的总支持”（TOSSD）为代表的新型援助模式下，鼓励新兴经济体充分参与国际合作。全球能源可持续发展注入新活力。
（三）建设金融创新全球监管机制
随着降低碳排放、促进绿色投资等共识的确立，多国开始实行促进经济可持续发展的政策转型和市场转型，绿色政策陆续出台、绿色金融市场相继开放。各国在向绿色经济转型的过程中可能出现系统性投资结构转变、产业结构改变、市场主体偏好变化和资金流变化等情况，这又形成了转型风险。上述风险可能在国家间相互传染，从而使得构建跨国金融监管框架具有必要性。目前绿色债券、绿色信贷市场在国际范围内存在标准不完全统一、多种准则并存、信息披露要求笼统等问题，加剧风险传染可能性。
一是需要构建对各类绿色证券的绿色程度及其他相关属性的统一评估准则。实现对绿色金融产品、绿色信贷的量化评估。
二是需要在国际范围内确立通用的信息披露准则。包括确定针对证券或公司的绿色相关属性的国际统一评估标准，并修改证券市场的法律法规，要求绿色金融产品发行主体披露绿色专项融资的资金使用情况、相关投资项目的绿色程度、公司本身的绿色程度。
在政策调整、绿色金融发展和相关金融创新不断深化过程中，各国经济逐步向着绿色经济转型。政策和绿色金融市场规则的巨大变动将导致部门间资金流出现结构性变化，进而可能导致相关金融资产的未来现金流发生结构性变化。低碳发展需要全球治理改革的支撑，需要在低碳经济转型政策的国际协调、相关基础设施建设投资的国际合作和应对相关金融创新的全球监管机制建设三个方面进行全面改革。
（课题组成员：钱宗鑫、牛嘉豪、龚劲、付鹏璐、纪思雪、刘航、宋雪莹，整理人：魏昕然）
①中国人民大学国际货币研究所.人民币国际化报告2022:低碳发展的机遇与挑战[R].2022.
②Dobbs R.Infrastructure productivity: How to save $1 trillion a year.The Mckinsey Global Institurte,2013.
③王文,杨凡欣.“一带一路”与全球绿色基础设施投资的未来[J].国际金融,2017(6):3-1.
(审核编辑: Doris)
